改革開放30多年以來，隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，我國農(nóng)村已進入現(xiàn)代化快速發(fā)展期，其原有的社會結構已經(jīng)被打破，特別是當前部分偏遠地區(qū)村莊“空心化”的現(xiàn)象突出，政治、經(jīng)濟、社會等方面的不穩(wěn)定因素顯著增加，由于相配套的社會治安防控和管理體系暫不成熟，導致這幾年農(nóng)村地區(qū)處于治安事件的多發(fā)期，農(nóng)民的社會安全感下降。面對社會信息化、環(huán)境動態(tài)化的重大挑戰(zhàn)，視頻監(jiān)控系統(tǒng)已經(jīng)成為平安城市建設、社會管理創(chuàng)新、增強人民群眾安全感的重要手段之一。

        “雪亮工程”是中央政法委、中央綜治委貫徹落實習近平總書記關于建設立體化、信息化社會治安防控體系重要指示精神的一項重要舉措，旨在進一步加強公共安全視頻監(jiān)控建設聯(lián)網(wǎng)應用。它主要是針對農(nóng)村地區(qū)治安防控的監(jiān)控項目，旨在通過各級的綜治中心和指揮平臺，將視頻圖像信息系統(tǒng)縱向下延至縣、鄉(xiāng)、村，同時利用系統(tǒng)拓展在安防、社會治理、智慧交通、民生服務、生態(tài)建設等領域的應用，通過建設各類視頻監(jiān)控點，實現(xiàn)治安防控“全覆蓋、無死角”。

雪亮工程與平安城市一樣都是基于視頻監(jiān)控的應用、聯(lián)網(wǎng)和共享。雪亮工程既是打造“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下加強和創(chuàng)新社會治安防控體系建設的重要途徑，也是對天網(wǎng)工程、平安城市等視頻監(jiān)控全覆蓋工程的鞏固和延伸，是在原有視頻系統(tǒng)的基礎上進行系統(tǒng)性的創(chuàng)新應用，是針對農(nóng)村安防建設的群眾性工程，是公安專業(yè)化聯(lián)網(wǎng)平臺的重要補充延伸，有助于構建城鄉(xiāng)一體化的新型城市治理格局。 

一、雪亮工程建設現(xiàn)狀 

       目前我國城際、縣際、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村視頻監(jiān)控覆蓋度不高，還未形成系統(tǒng)的網(wǎng)格化監(jiān)控布點，且監(jiān)控應用程度較低，有些還處于“單機”狀態(tài)。在此背景下，增加縣鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村監(jiān)控布點，擴大監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋面成為“雪亮工程”的第一要務。“雪亮工程”通過綜治網(wǎng)絡\公安專網(wǎng)實現(xiàn)所有監(jiān)控點的聯(lián)網(wǎng)應用，建立綜合的視頻監(jiān)控圖像研判系統(tǒng)，著力解決條塊分割、力量分散問題，實現(xiàn)針對重點地區(qū)或具體事件的可視化實時管控。強化基礎信息采集、推動大數(shù)據(jù)匯集應用和強化情報綜合研判，提升情報預警功能，提升實戰(zhàn)應用效能，是“雪亮工程”的另一個重點工作。

       2015年9月，九部委聯(lián)合印發(fā)了《關于加強公共安全視頻監(jiān)控建設聯(lián)網(wǎng)應用的若干意見》，“雪亮工程”開始向全國推廣。2016年6月，國家公布了全國第一批48個公共安全視頻監(jiān)控建設聯(lián)網(wǎng)應用工作示范城市。2017年，全國新增52個“雪亮工程”重點支持城市（區(qū)）；這些示范城市和重點支持城市除了獲得部分的中央財政資金補貼外，更多的是將列入本地財政預算。如寧夏的銀川市和吳忠市共獲得5600萬元中央財政；平?jīng)鍪蝎@得中央財政資金2800萬元，項目總投資14560萬元；太原市獲得中央財政資金2800萬元，項目總投資為15753萬元，等等，這將在一定程度上調(diào)動地方政府的積極性，同時也保證了項目資金來源，確保項目的可持續(xù)性。

      2017年5月，在《國務院辦公廳關于縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的若干意見》的重點任務中提到，促進縣域社會事業(yè)發(fā)展，加快實施“雪亮工程”，推進縣域公共安全視頻監(jiān)控建設和聯(lián)網(wǎng)應用，加強縣鄉(xiāng)村三級綜合治理信息化建設，提高縣域社會治安綜合治理科技化水平，建設平安中國。2017年作為“雪亮工程”全面開展建設的關鍵之年，國內(nèi)以縣為基本行政單位的“雪亮工程”建設已經(jīng)全面鋪開，部分發(fā)達地區(qū)的一二線城市、甚至是省會城市也在積極的“補漏”，力爭做到全方位覆蓋，這一系列動作將推動我國安防行業(yè)走向新的高潮。

       2018年初，中共中央國務院發(fā)布了《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，指出要推進農(nóng)村“雪亮工程”建設，助力建設平安鄉(xiāng)村。從全國范圍來看，“雪亮工程”受到了各地政府部門的高度重視與有效推進，越來越多的省市將加入到“雪亮工程”的建設當中，目前取得了階段性的明顯成效（見表1）。中央綜治辦以國家標準《社會治安綜合治理基礎數(shù)據(jù)規(guī)范》加強信息化統(tǒng)籌規(guī)劃，要求構建起以全國綜治信息化綜合平臺為龍頭、省市縣鄉(xiāng)村五級平臺為主干的綜治信息化體系，進一步促進政法綜治專業(yè)數(shù)據(jù)、政府部門管理數(shù)據(jù)、公共服務機構業(yè)務數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的集成應用。

表1：部分城市雪亮工程建設情況

       據(jù)金鵬市場部門監(jiān)測到的大項目數(shù)據(jù)顯示，截止2017年12月底，我國城市視頻監(jiān)控市場中標的大項目累計有1049個，總市場規(guī)模達510億元，較2016年市場規(guī)模增長95%。其中包含平安城市和雪亮工程在內(nèi)的中標過億元項目有96個，累計市場規(guī)模約317億元；2016年包含平安城市和雪亮工程在內(nèi)的中標過億元項目有51項，累計市場規(guī)模約123億元。2017年項目數(shù)量較2016年增長88%，市場規(guī)模增長158%。其中涉及雪亮工程中標億元項目的有9個，累計市場規(guī)模約32億元。（注：大項目是指中標金額≧500萬元的項目） 

        從數(shù)據(jù)來看，2017年智慧城市和公共安全等類型的政府信息化億元項目多發(fā)生在縣級地區(qū)，其次是地級市，最后是以區(qū)級單位為建設主體的，且項目建設模式多數(shù)以PPP模式為主。

二、“92”號文件發(fā)布對涉及平安城市、雪亮工程PPP項目的影響 

        當?shù)貐^(qū)的信息化和安全需求日愈強烈，智慧城市和公共安全方面的建設勢在必行時，面對動輒上億、甚至數(shù)十億元的投資金額，政府與企業(yè)捆綁、共同融資、共同運營項目，PPP模式無疑是政府和企業(yè)的最好選擇，在PPP框架下項目運營年限遠比租賃模式長得多。雪亮工程是要求到2020年，實現(xiàn)“四全”建設目標，未來的平安城市項目、視頻聯(lián)網(wǎng)共享平臺項目都會向“雪亮工程”靠攏，按平安城市建設約占安防總產(chǎn)值的5%左右估算，預計未來四年雪亮工程的市場規(guī)模將超過1200億元。

        但從地方財政支出和經(jīng)濟發(fā)展來看，大部分三四線城市、縣域地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較慢，自身的財政支付能力和償債能力相對有限。像平安城市、“雪亮工程”這一類型的公共安全項目，基本能運營的部分很少，所謂的運營最后也是要靠政府付費。對這些無收益性質(zhì)的PPP項目，不單政府有風險，企業(yè)也面臨著更大的風險。從國家層面來說，大量PPP項目的出現(xiàn)，不僅容易出現(xiàn)政府債務風險，還容易造成企業(yè)借殼融資等金融風險，為了規(guī)范推進PPP工作，目前全國正在進行大規(guī)模的PPP項目集中清理行動。按照《關于規(guī)范政府和社會資本（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）（簡稱“92”號文）的要求，各省應于2018年3月31日前完成本地區(qū)PPP項目庫集中清理工作，并將清理工作完成情況報財政部金融司備案。 

       近日，湖南下發(fā)了“建議退庫”類項目的通知，預計退庫項目將在八成左右；湖北等省份的退庫項目則在20%左右；江蘇已經(jīng)停止無收益性質(zhì)的增量PPP項目；新疆PPP項目整頓、暫停……根據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示：自“92”號文發(fā)布之日至2018年04月18日，全國PPP綜合信息平臺退庫項目共計2329項，其中：管理庫退至項目庫之外項目共計632項，儲備清單退至項目庫之外項目共計1697項；入庫項目共計2015項，其中：項目庫外進入管理庫項目共計1120項，項目庫外進入儲備清單項目共計895項。全部退庫項目中，采用使用者付費項目共1196項，可行性缺口補助項目588項，政府付費項目545項。目前部分平安城市建設項目（PPP）和雪亮工程建設受到波及，有些項目已經(jīng)被叫停。

國家這番大動作，歸根究底是為了使PPP項目更好地發(fā)展，真正惠及政府、企業(yè)和群眾。正如國資委主任肖亞慶說：“不規(guī)范的PPP項目肯定要清理，但不是說不讓企業(yè)搞PPP。我們要真的讓民營企業(yè)參與進來，不能一味追求規(guī)模，更不能弄虛作假。”未來，政府和企業(yè)都必將以更慎重的態(tài)度對待PPP模式應用，確保PPP項目能順利建設和運營。我們在選擇項目的時候要慎重考慮當?shù)卣慕?jīng)濟發(fā)展狀況、償債能力，項目的建設模式、付費機制、運營模式等。預計未來1-2兩年，雪亮工程、平安城市等大型項目將會較2017年有所收斂和縮水，項目的財務監(jiān)管將會更加的嚴格和謹慎。 

三、雪亮工程平臺建設的要求與特點，建設需注意問題 

       中央綜治辦建設全國性綜治信息化綜合平臺的目標是建設一個橫到邊、縱到底的大型社會治安綜合治理視頻云平臺通信網(wǎng)絡，以顯著提高綜治工作的信息化和現(xiàn)代化水平。目前中央綜治辦主導的綜治視聯(lián)網(wǎng)一期工程已經(jīng)建設完成，并聯(lián)通了除臺灣外的全國各省(區(qū)、市)和部分地市、區(qū)(縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及社區(qū)(村)，可以在發(fā)生突發(fā)事件時,及時了解現(xiàn)場情況、研判分析、輔助決策，真正實現(xiàn)一線通達，視聯(lián)面對面，大大提高了工作效能，創(chuàng)新了綜治管理模式。 

        雪亮工程真正的目標是建立全國性的綜合治理信息綜合管理平臺，該平臺可以對現(xiàn)有公共視頻資源和公安視頻資源整體綜合應用升級，不僅具備公安警務系統(tǒng)視頻監(jiān)控系統(tǒng)擁有的綜合監(jiān)控、圖像偵查、接警處置、指揮調(diào)度等功能，而且能開展視頻圖像信息在基層黨建、城鄉(xiāng)社會治理尤其是智能交通、服務民生、生態(tài)建設與保護、安全生產(chǎn)、防災減災和精準扶貧等領域的應用，實現(xiàn)各類社會視頻資源的集中管理和智能分析、監(jiān)管考核、智能運維和網(wǎng)絡管理等應用。 

        雪亮工程是從“治安防控”、“社會管理”、“服務民生”三個維度出發(fā)，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）視頻監(jiān)控、出入口控制、人員車輛卡口、信息卡口、移動巡防、報警聯(lián)防等建設，實現(xiàn)對重點公共區(qū)域及重點行業(yè)的網(wǎng)格化管理，構建一整套基層立體化治安防控體系，提供更全面的安全保障。堅持以人為本，依托移動應用、信息發(fā)布技術和矛盾糾紛調(diào)解、特殊人群關懷，逐步實現(xiàn)從“管理”到“服務”的轉(zhuǎn)變，提供更便捷的惠民服務。最后整合各類視頻和非視頻類信息資源，建立跨區(qū)域共享服務平臺，拓展政府、民眾對基層治安綜合治理信息的綜合應用，形成基層治安綜合治理信息化支撐服務體系。 

       “雪亮工程”平臺建設應基于“一網(wǎng)一庫一平臺，創(chuàng)新綜合治理新模式”的構建理念，通過基層治安綜合治理平臺，形成以視頻全面監(jiān)控為主，可視化展現(xiàn)手段為輔，實現(xiàn)基層“人、房、車、事件”等管理。綜治信息化綜合平臺的社會視頻資源整合接入應全面符合GB/T 28181-2016標準，這樣可以保證不同廠家攝像頭之間的數(shù)據(jù)傳輸和通信管理。同時平臺可開放服務接口，將整合接入的具備共享及惠民價值的社會視頻提供給各部門、各單位以及普通市民，根據(jù)各部門、各單位及民眾對社會視頻資源的使用需求，通過平臺的權限設置，靈活劃分圖像資源和應用功能，向不同部門、單位及民眾提供相應的視頻圖像資源以及基礎服務。 

        綜合治理信息綜合管理平臺是基于"互聯(lián)網(wǎng)+"的信息化平臺，將以創(chuàng)新管理模式為導向，以云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術為手段，整合各部門在開展社會治理、應急指揮、綜治網(wǎng)格、治安管理和防范、平安城市以及維護社會和諧穩(wěn)定等工作中所需的信息資源，形成大綜治、網(wǎng)格化的工作格局。構建以省級綜治信息化平臺為龍頭，市、縣、鄉(xiāng)、村4級信息平臺為骨干的信息化體系，圍繞人、地、事、物、網(wǎng)等要素，實時采集基礎信息，實現(xiàn)綜治業(yè)務應用可視化、扁平化、智能化。 

四、雪亮工程建設的方向以及應用管理趨勢 

       “雪亮工程”的推進為安防行業(yè)發(fā)展帶來了眾多發(fā)展機遇，也為提升公安機關各項警務戰(zhàn)斗工作提供了堅實基礎。隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新技術逐漸興起并應用到安防行業(yè)，公共安全視頻監(jiān)控建設聯(lián)網(wǎng)應用將為更多基于視頻深度應用提供基礎信息，不斷推進社會管理創(chuàng)新，具有重要的戰(zhàn)略意義。雪亮工程建設的方向以及應用管理趨勢大致會有以下幾個方面：

        一是前端的視頻監(jiān)控系統(tǒng)是基層治安綜合治理平臺的重要組成部分，分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的各個角落，作為“眼睛”守衛(wèi)著城鄉(xiāng)的平安。未來基礎信息采集將實現(xiàn)智能化，通過前端智能感知對目標進行特征提取和分析，以強化邊防基礎設施、配備智能裝備為主。 

        二是圍繞實戰(zhàn)推動公共安全視頻監(jiān)控建設聯(lián)網(wǎng)的應用，應用往大數(shù)據(jù)匯集應用和情報綜合研判靠攏，如巡邏防控、重點部位聯(lián)動防控、重大風險聯(lián)動穩(wěn)控、重要領域聯(lián)動管控和應急處置等，旨在加強公安派出所基層所隊實戰(zhàn)能力建設，建立平時和特殊時期的實戰(zhàn)應用機制。 

        三是以各級基礎性平臺建設為重點，建立各級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，分級有效整合政府、企業(yè)和社會各類視頻圖像資源，逐步對接綜治視聯(lián)網(wǎng)和各級綜治中心，并探索將其接入群眾家中或手機軟件上，通過網(wǎng)格化建設，更加及時有效發(fā)現(xiàn)、預警風險隱患。 

        四是推進公共安全視頻圖像信息在國家安全、反恐、加強寄遞物流等重點行業(yè)以及安全監(jiān)管、防范治理電信網(wǎng)絡新型違法犯罪等突出治安問題、防范命案和重特大案事件等領域的應用，逐步開展視頻圖像信息在城鄉(xiāng)社會治理、智能交通、服務民生、生態(tài)建設與保護等領域的應用，提升各相關領域精細化治理水平。 

結語 

當前雪亮工程建設不斷提速，目前不少安防企業(yè)投入其中，推出了各具特色的解決方案來助力各地建構“雪亮工程”。金鵬雪亮工程以“安全、治理、惠民”為建設目標。從“治安防控”、“社會管理”、“服務民生”三個維度出發(fā)，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）視頻監(jiān)控、出入口控制、人員車輛卡口、信息卡口、移動巡防、報警聯(lián)防等建設，實現(xiàn)對重點公共區(qū)域及重點行業(yè)的網(wǎng)格化管理，構建一整套基層立體化治安防控體系，提供更全面的安全保障。從社會管理的角度出發(fā)，不斷推進社會管理創(chuàng)新，借助移動應用、物聯(lián)感知等高新技術，使用“一人一檔”、“一屋一檔”等信息化管理手段，實現(xiàn)更精細的社會治理。逐步實現(xiàn)從“管理”到“服務”的轉(zhuǎn)變，提供更便捷的惠民服務。最后整合各類視頻和非視頻類信息資源，建立跨區(qū)域共享服務平臺，拓展政府、民眾對基層治安綜合治理信息的綜合應用，形成基層治安綜合治理信息化支撐服務體系。